Causes i efectes de la pujada de l'IVA a la cultura: una anàlisi comparada

(Versión catalana ampliada con gráficos. Leer versión original en español publicada en el Dossier sobre "Crisis económica y cultura" en The Economy Journal, febrero 2014)

Fins a la recent eliminació del tipus reduït de l'IVA per als espectacles i els serveis artístics (amb el conseqüent increment del 8 % al 21 % de setembre de 2012) poca gent, inclosos els operadors culturals, era conscient de la importància dels beneficis fiscals per als sectors de la cultura a casa nostra. Un tipus reduït en l’IVA té per objectiu reduir el cost que el consumidor ha de pagar per un producte. Així, un llibre o una revista amb un preu de cost de 20€, al gaudir d’un tipus de només el 4% té un preu de venda al públic de 20,8€ enlloc dels 24,2€ que valdria si estigués gravat pel tipus normal del 21€. Així, doncs, és un instrument que pretén afavorir el consum de productes considerats beneficiosos socialment a costa d’un menor ingrés fiscal. Ara bé, costa entendre la desigualtat de tracte fiscal entre diferents tipus de productes culturals. Quines raons expliquen perquè a Espanya la compra d’una revista del cor o un diari esportiu només contribueix en un 4% i en canvi un instrument de música ha pagat sempre el tipus màxim?

Tanmateix, a diferència de la despesa pública o de la desgravació en els impostos directes (IRPF o societats), l'avantatge fiscal al consum –essència d’un tipus reduït en l'IVA– és una mesura amb una baixa percepció social. De fet, el consumidor cultural espanyol no ha estat conscient de l'avantatge fiscal de què gaudia fins a la recent pujada en 13 punts del tipus de l'IVA (i per tant de l'increment de cost a pagar). En tot cas, un tipus reduït de l'IVA permet disminuir el cost d'adquisició d'un bé o servei amb la conseqüent dinamització de la demanda, en particular quan aquesta és molt sensible als augments de preu. No obstant això, per al polític que busca rendibilitat electoral, la baixa percepció social d'aquest benefici és un desincentiu enfront d'altres instruments més efectistes des d’una perspectiva clientelar (distribuir subvencions o donar beneficis fiscals a la inversió). En el cas espanyol, on l’IVA representa el 88% dels beneficis fiscals a la cultura, aquesta qüestió no serà menor. En canvi, en aquells països on la desgravació fiscal a activitats filantròpiques gaudeix d'una gran i continuada protecció (no només als Estats Units o al Regne Unit, sinó també en països més propers cultural i administrativament com França) hi ha una major consciència tant del benefici obtingut com de l'esforç col·lectiu que aquesta menor recaptació pressupostària implica (són ingressos que l'administració deixa de recaptar per a altres menesters així mateix necessaris).

A Espanya, l'IVA s'implanta l'any 1986 en el moment de l'entrada a la Unió Europea, però no serà fins el 1992 que s'aplica la directiva europea d'harmonització i s'estableixen els tres tipus vigents: el tipus general (fixat inicialment en el 15% i que el 2012 s'eleva al 21% des del 18 % a en què el govern Zapatero l’havia pujat al juliol de 2010), el reduït (que d'un inicial 6% se situa ara en el 10%, després de pujar dos punts el 2012) i el superreduït (que només ha pujat del 3% al 4 % al llarg de les últimes dues dècades). Així mateix un conjunt de productes de primera necessitat, com els serveis educatius o sanitaris, estan exempts d'IVA i no tributa el seu consum. La gran majoria de productes s'han mantingut en el mateix grup de tributació durant aquests vint anys. Un dels pocs àmbits que ha vist empitjorar la seva adscripció tradicional ha estat, justament, el consum de productes culturals.

A diferència de l'impost sobre la renda on el tipus impositiu s'incrementa a mesura que augmenten els ingressos, un impost indirecte com l'IVA comporta que rics i pobres paguin el mateix per un consum equivalent. La seva pujada té efectes regressius socialment llevat que els productes de primera necessitat estiguin exempts o paguin un tipus molt reduït.

El sector cultural està format per un ampli ventall d'activitats, amb característiques econòmiques, tractament fiscal i efectes socials diferents. A Espanya, les biblioteques, museus i arxius mantenen el tipus reduït al 10%, els llibres i revistes en paper el tipus superreduït del 4% (mentre que les publicacions digitals paguen el 21%). En canvi, l'adquisició de serveis artístics i les entrades en els espectacles (cinema, teatre, música) des de 2012 estan gravades pel tipus general del 21%. Un cas particular és el del mercat de l'art, ja que la modificació de gener de 2014 ha suposat un retorn al tipus reduït per a la venda d'objectes d'art per part dels creadors (així com pels artistes fallers) però es manté el règim general en la part corresponent a les galeries d'art. Així, en relació a la situació d'agost de 2012 quan els artistes tributaven al 8 % i les galeries al 18%, la situació no millora, ja que els primers ho faran al 10% i els segons al 21 %.

Aquestes diferències han de ser analitzades en termes d'ingrés tributari i en funció del seu impacte social i polític. En termes quantitatius, la hisenda espanyola (i catalana) deixa d'ingressar molt poc per la rebaixa a la compra d'obres d'art, donat l'escàs valor total de les transaccions que són fiscalment transparents (aquest és un mercat no només molt petit sinó on abunda l'economia submergida). En canvi, la pujada de setembre de 2012 ha representat un augment dels ingressos tributaris directes per IVA (13 punts percentuals és molt) encara que a costa d'una gran recessió en el mercat cultural: no només ha baixat el consum sinó també l'ocupació i el volum d'activitat econòmica, amb efectes probablement negatius sobre la capacitat fiscal global del sector (i per tant per la hisenda central i autonòmica).

Des d'un punt de vista polític, el govern buscava augmentar la recaptació en activitats considerades no prioritàries o en sectors poc afins ideològicament. Davant la reacció mediàtica, ha preferit prometre un increment de la despesa pública (cas del teatre) o ampliar els beneficis fiscals a la inversió (cas del cinema) enlloc de corregir el desmesurat increment de l'any anterior. La baixada acordada en el consell de ministres del 24 de gener es pot considerar una acció propagandística, donada la proximitat de la Fira d’art Arco i les Falles. De tota manera, la imatge benestant del col·leccionista d'art més aviat genera aversió en una ciutadania que ho percep com una mesura més favorable als més rics, mentre les càrregues fiscals afecten sobretot a les classes mitjanes, i les retallades a la gent més necessitada.

En tot cas, és interessant contrastar els tipus d’IVA dels diferents productes culturals aplicats en els diferents estats membres de la Unió Europea.¹ Així, només Espanya, Itàlia i Luxemburg utilitzen el tipus superreduït per a llibres i revistes en paper (la majoria de països apliquen el reduït). Aquest últim país també l'ofereix per a publicacions electròniques (cosa que explica la ubicació d'Amazon en aquest petit paradís fiscal), avantatge que així mateix dóna França, encara que aplicant-los el tipus reduït. Les entrades als espectacles i els serveis artístics presenten un consens molt més ampli (ara amb l'excepció espanyola), ja que la majoria de països comunitaris (Alemanya, Bèlgica, Finlàndia, França, Itàlia, els Països Baixos, Polònia o Suècia) apliquen el tipus reduït.

Quines són les raons que expliquen aquestes diferències entre països i entre tipologies de producte? La capacitat de pressió d'alguns grups d'interès, per exemple els editors en el cas espanyol, pot explicar per què els llibres han gaudit tradicionalment d'un millor tracte fiscal que la compra d'instruments de música (la majoria d'importació), amb independència del valor cultural intrínsec de la lectura o la interpretació musical. És a dir, s’afavoreix el proteccionisme a la indústria domèstica sobre la base d’arguments culturals. Per altre cantó, l’enorme desajust entre l’IVA de les publicacions electròniques i en paper potser s’explica per un interès del propi sector editorial d’endarrerir al màxim el desenvolupament del llibre electrònic davant la inseguretat que generen els models de negocis alternatius a l’edició en paper.

D'altra banda, cal tenir en compte que els tipus reduïts en un impost com l'IVA incentiven més el consum com més elàstic (o sensible al preu) són els seus consumidors potencials. Els béns culturals en no ser productes de primera necessitat són més sensibles als canvis de preu que, per exemple, l'alimentació o el transport, amb comportaments molt més rígids. Només els apassionats a una forma d'expressió artística o les persones amb rendes molt altes modifiquen proporcionalment menys els seus hàbits de consum quan varia el preu o cost d'accés; en canvi, la majoria d'usuaris redueixen en termes relatius el seu consum per sobre de l'increment de cost. Aquesta conducta, descrita àmpliament per la literatura acadèmica, ha de ser estudiat amb més profunditat en l'actual conjuntura econòmica, atesa la diversitat de comportaments culturals i la coincidència del canvi de tributació amb un període de greu recessió econòmica.

Dissortadament, no disposem de cap estudi rigorós que hagi quantificat l'efecte de la modificació del tipus de gravamen de l'IVA en els espectacles i en els serveis artístics. L'Agència Tributària (AEAT) disposa de les dades però més enllà de les declaracions del ministre Montoro al Congrés,² afirmant que la recaptació per IVA (tots els productes barrejats) ha augmentat un 12,2% des de l'entrada en vigor de la reforma, no sabem quina porció és atribuïble al canvi de tipus en determinats serveis culturals. La previsió de beneficis fiscals inclosa en els pressupostos generals de l'Estat per al 2014 sembla indicar un cert augment dels que afecten a la cultura en relació a l'any 2013, però l'informe no en detalla les causes. Sense una anàlisi en profunditat de les microdades de que disposa l'AEAT només és possible realitzar aproximacions a partir de les dades de facturació disponibles per a alguns sectors.

Per exemple, els ingressos per taquilla del cinema a Espanya han decrescut significativament des de l'any 2011, però és difícil quantificar quina porció correspon a la pujada de l'IVA i al seu efecte sobre el consum, quina proporció és conseqüència de la qualitat percebuda de l'oferta (els ingressos totals per taquilla varien molt d'any en any en funció de l'èxit d'unes poques pel·lícules) i quina és resultat dels efectes de la crisi en la renda disponible dels consumidors. Els ingressos per taquilla corresponents a 2013 s'estimen en uns 508 milions, 112 milions (un 16%) menys que l'any anterior; en aquest cas, el sostre potencial a ingressar per les hisendes central i autonòmiques (sense descomptar l'IVA meritat) seria de 87 milions al 21%, enlloc dels 38 milions que hauria recaptat amb el 8%, però no sabem si ha estat així i quant hauria significat sense la baixada de la facturació.³ En el moment que disposem de les dades mensuals desagregades per comunitats autònomes dels espectadors de cinema es podrà estimar l'efecte diferencial a Canàries (que al costat de Ceuta i Melilla no apliquen l'IVA sinó un impost indirecte amb un tipus molt més reduït que no ha variat) amb el de la resta del territori espanyol afectat per la pujada (sota la hipòtesi d'un comportament en el consum de cinema homogeni per a tot el país, qüestió poc probables donat el caràcter turístic de les illes i la seva major taxa d'atur).

Per la seva banda, el sector escènic no va trigar a fer els seus números per demostrar el gran deteriorament sofert amb el gran increment de l'IVA i així poder pressionar al govern perquè derogués la mesura. Així, el març de 2013 dóna a conèixer el dictamen “Impacte de l'augment de l'IVA en el sector de les arts escèniques a Espanya”.⁴ Responent exclusivament a l'efecte de l'IVA, el descens d'espectadors en el tercer quadrimestre del 2012 s'estima en el 17,5% en volum de públic i del 20,2% en recaptació neta. La resta del descens produït fins arribar a la variació interanual del tercer quadrimestre de 2012 (31,43% en públic i 32,98% en facturació) s'explica motivat per les pròpies tendències sectorials, factors contextuals i l'efecte alarma que genera la percepció d’augment de cost associada a l'anunci de la pujada de l'IVA. En resum, l'augment de l'IVA explicaria el 55,6 % del descens del públic i un 61,4% de la reducció de la recaptació neta produïts en les arts escèniques durant el tercer quadrimestre del 2012.

La majoria de països occidentals disposen de mecanismes indirectes (exempcions, deduccions o desgravacions fiscals) per afavorir aquelles activitats, béns o serveis no només culturals, sinó també educatius, sanitaris, socials o científics considerats d'interès general per al conjunt de la societat. Encara que poca gent ho sàpiga, en el cas espanyol, l'administració central havia aportat tradicionalment més recursos a aquest sector via beneficis fiscals que a través de la despesa pública directe realitzat des de la Secretaria d'Estat de Cultura (i altres organismes menors). El conjunt de l’aportació governamental a cultura a Espanya l’any 2011 (últim exercici de que disposem de dades liquidades de despesa) s’estima en 8.177 milions d’Euros.⁵ Desgraciadament, el recentment caiguda de la despesa pública i dels beneficis fiscals ha deixat la situació sota mínims : entre 2009 i 2013 els beneficis fiscals a la cultura s'han reduït a un terç i la despesa pública cultural a la meitat.

La reforma aplicada el setembre de 2012 es va carregar el principal benefici fiscal a la cultura, retallada que no només afecta a l'IVA (per ser la més important també ha estat la més mediàtica) sinó que també cauen els beneficis corresponents a l’impost de societats i a l’IRPF, malgrat que en aquest darrer cas com a conseqüència de la recessió.⁶ El resultat és demolidor: les activitats culturals passen de representar el 3,38% del conjunt de beneficis fiscals atorgats pel fisc espanyol el 2011 a només el 1,55% l'any 2013. Mentre que el 2009 els beneficis fiscals atorgats per l’administració central ascendien a 1.817 milions d'Euros, en el pressupost de 2014 s'estimen en només un terç d'aquell import, 647 milions,⁷ reducció que evidentment només de forma molt parcial s’explica com a conseqüència de la caiguda del consum provocada per la crisi econòmica.

Tot i la comprensible necessitat de reduir el dèficit pressupostari, la rebaixa en l'àmbit cultural és molt superior a la mitjana. Si a això se suma l'accentuat descens de la despesa pública en cultura (de l'ordre del 50 %) queda clar quines són les prioritats del govern central en aquest àmbit. Altres sectors, com el turisme o l'automoció (per no citar l'extraordinària ajuda a la banca) mantenen el tracte de favor, mentre que el pretès augment d'ingrés fiscal obtingut amb l'increment de tipus queda gairebé en res a causa de la incapacitat de les famílies per augmentar el seu pressupost cultural. Tot això implica enormes costos per a un usuari ja prou castigat per la crisi, i per a uns operadors culturals que veuen reduir encara més la seva facturació (quan no assumeixen bona part de l'increment de cost provocat per la mesura tributària en no repercutir-lo en el preu final).

Aquesta situació ha afilat la imaginació d'alguns promotors d'espectacles amb anècdotes (poc més que això) que van des del donatiu encobert a la venda de pastanagues en lloc de la comercialització formal de l'entrada a un espectacle. No obstant això, no és fàcil escapar-se de la normativa fiscal donat el zel de la inspecció tributària i l'important paper de l'administració pública com a agent significatiu del sector (com a contractista, adquirent de serveis culturals o subvencionador que exigeix ​​estar al dia de les obligacions tributàries i amb la seguretat social). D'altra banda, mentre que alguns operadors han fet una activa campanya mediàtica contra l'augment de l'IVA, altres han preferit una major discreció amb l'objectiu de no alarmar més a un consumidor amb escassa renda disponible (la denúncia reiterada de l'increment tributari no afavoreix justament més demanda). De tota manera, la normativa deixa alguna escletxa a tenir en compte. Segons resolució de la Diputació Foral Biscaia a la consulta tributària d'un particular els espectacles dirigits a públics infantils i juvenils (fins a l'edat de 25 anys) cotitzen a un tipus del 10% en lloc del 21 % de l'IVA, resolució que al seu entendre és aplicable en tot el territori espanyol.⁸

Un dels problemes estadístics amb què ens enfrontem és que la informació disponible sobre beneficis fiscals és només una estimació. La hisenda pública espanyola publica la previsió en el moment de redactar els pressupostos però després no dóna a conèixer el valor liquidat real dels mateixos. Per aquesta raó només es pot estimar la contrastació entre dades liquidades de despesa pública i els beneficis fiscals pressupostats, tal com es presenta en el gràfic adjunt corresponent a 2011 (últim any amb dades liquidades). En tot cas, el benefici fiscal corresponent a l'IVA de productes culturals duplicava abans del canvi normatiu la despesa directa de l'administració central. Per últim, cal recelar de les dades corresponents a exercicis amb canvis normatius importants a meitat d'any (cas de 2012) ja que la distància entre el que es va pressupostar i els que finalment s'ha recaptat va ser, probablement, molt gran.

Despesa púbica liquidada i beneficis fiscals pressupostats en cultura a Espanya 2011 (Milions €)

En síntesi, l'anàlisi d'una política pública s'ha de fer tenint en compte el conjunt de mecanismes d'intervenció governamental. Els beneficis fiscals, pel seu caràcter una mica opac, han estat tradicionalment poc coneguts del gran públic encara que puguin arribar a representar sumes tan importants com les consignades en els pressupostos de despeses. La modificació dels tipus de l'IVA aplicats als diferents sectors culturals ha tingut un enorme efecte sobre un sector especialment maltractat per les reduccions de la despesa pública i la seva major elasticitat-renda de la demanda. I tot això en un sector fonamental per al desenvolupament humà de qualsevol societat i per estar, gràcies a la seva aportació en creativitat i singularitat, en l'arrel de la cadena de valor d'una economia competitiva. El govern espanyol ha prioritzat els efectes recaptadors i el rèdit electoral a curt terme sobre un programa econòmic que prioritzés els sectors que empenyen el país envers un canvi de model productiu i ajudin a sortir de la recessió. Tampoc s'ha tingut prou en compte el retorn fiscal d'una estratègia de foment de l'activitat interna (la cultura és un sector amb escassa fugida de fluxos tributaris cap a l'exterior donat la petita dimensió de les seves empreses i la tipologia de l'ocupació cultural).

La reforma tributària anunciada pel ministre Montoro, a l’espera de conèixer-ne els detalls, sembla que recuperarà alguns beneficis fiscals per a la cultura, donat el seu reduït efecte sobre els ingressos públics i la seva transcendència simbòlica i política. Posats a emprendre una reforma important, seria convenient avaluar des d’un punt de vista econòmic, social i d’impacte cultural l’efecte real d’una política d’aquest tipus. Més enllà dels límits imposats per les directives europees, el ciutadà té dret a conèixer perquè es dóna suport a uns determinats consums sobre uns altres, o per quina raó i a quines mans van a parar els beneficis fiscals a la inversió. Malauradament no coneixem l’elasticitat-preu del consum, ni l’efecte multiplicador d’uns beneficis fiscals sobre els altres o respecte de la despesa pública directa. Sense aquesta informació és difícil aconsellar la bondat d’unes mesures més enllà de celebrar qualsevol rebaixa fiscal per a la cultura. Tanmateix, és una llàstima la poca transparència existent ja que enlloc de parlar d’interès general acabem escoltant tan sols els arguments legítims però parcials del diferents sectors afectats. Així, difícilment es fa política en majúscules al servei d’un objectivable interès general.

_________________________ 

¹ Veure VAT Rates Applied in the Member States of the European Union

² Compareixença de 9 d’octubre de 2013

³ Carlos Prieto (9/12/2013) Hacienda se forra con el desplome del cine español. El Confidencial.

⁴ Realitzat per la Consultora ICC, per encàrrec de FAETEDA (Federación Estatal de Asociaciones de Empresas de Teatro y Danza).

⁵ Si es els beneficis fiscals pressupostat per aquell any s’haguessin liquidat efectivament. Per una anàlisi més detallat de la despesa liquidada en cultura per nivells de govern fins el 2011 pot trobar-se en el post “Presupuestos públicos en caída libre” o en la base dades estadística de la Secretaria d’Estat de Cultura Estadística de Financiación y Gasto Público en Cultura.

⁶ Una anàlisi més detallada pot llegir-se en el post “Beneficis fiscals a la cultura a Espanya: IVA, IRPF i IS”.

⁷ Beneficis fiscals computables a l’administració central després de descomptar les parts atribuïbles a les Comunitats Autònomes i a les entitats locals per cessions parcials de IRPF i IVA. Veure Memoria de Beneficios fiscales. Presupuestos generales del Estado, anys 2009 a 2014.

⁸ Veure https://docs.google.com/file/d/0BzSFRzLtG4h4bElka0kxMVhOYVRGb29zQXN4S3FOX1FoRHBR/edit

Beneficios fiscales a la cultura: IVA, IRPF e IS

Gasto público y Beneficios fiscales de la administración central española
(miles € deflactados, base 2008)

La mayoría de operadores culturales siguen de cerca la evolución de las partidas de gastos de los presupuestos de cultura de las distintas administraciones públicas, pero ignoran el complejo mundo de los beneficios fiscales. Los principales impuestos –IRPF, IVA, Impuesto de sociedades (IS) y de la renta de no residentes (IRNR)– cuentan con diversas exenciones, deducciones o desgravaciones fiscales con el objetivo de favorecer aquellas actividades, bienes o servicios considerados beneficiosos para el conjunto de la sociedad.

El volumen del presupuesto –gasto público, nivel impositivo y beneficios fiscales – están en función del modelo de estado de bienestar de cada país. A menor nivel impositivo, más desigual es una sociedad pues los ciudadanos con mayor nivel de ingresos pueden pagarse los servicios privadamente, mientras que los más pobres no. Otra cuestión es quien paga los impuestos (en mayor proporción las rentas del trabajo y el consumo que las rentas del capital pues es más fácil de controlar) y quien se beneficia del gasto público o de los beneficios fiscales (fruto de las prioridades políticas de cada gobierno). Finalmente, el peso relativo de cada figura impositiva tiene claros efectos sociales, pues los impuestos directos (renta, sociedades o patrimonio) tienen un mayor efecto redistribuidor, mientras que el IVA al gravar a todo el consumo por igual tiene un efecto anti-redistribuidor. En este sentido el sector de la cultural es ambivalente. Por un lado puede ser tachado de anti-redistributivo puesto que los bienes y servicios que reciben mayor apoyo público son consumidos preferentemente por las clases medias y altas con mayor capital cultural. Por otro lado, unos precios más asequibles permiten acceder a una oferta (fuera del alcance sin la ayuda pública) a los grupos sociales con menores niveles de ingreso. De todas formas, más allá de este principio, dado el asimétrico trato fiscal de las distintas prácticas culturales (tipos de IVA que oscilan entre el 4% y el 21%) sería necesario realizar un análisis detallado de los efectos sociales de la tributación.

Hasta el año 2012, la administración central española ha aportado tradicionalmente a la cultura más recursos vía beneficios fiscales que a través del gasto público directo (que depende fundamentalmente de la generosidad de las administraciones locales y en menor proporción de las autonómicas).  Sin embargo, mientras conocemos con detalle la liquidación de las partidas de gasto público, los beneficios fiscales son solo conocidos por unos pocos expertos (con la limitación adicional que la hacienda pública española únicamente da a conocer su estimación en la redacción de los presupuesto y no publica el valor liquidado finalmente por dicho menester. Por esta razón los datos correspondientes a ejercicios con cambios normativos importantes a mitad de año (caso de 2012) deben tomarse con extremada precaución.

El beneficio fiscal más conocido por su recién desaparición (septiembre de 2012) es la del tipo reducido del IVA para los espectáculos y los servicios artísticos, pues el incremento del 8% al 21% ha implicado un enorme coste adicional para el usuario (o para el exhibidor en aquellos casos que no se ha repercutido en el precio final). En dicha fecha no solo se incrementan los tipos reducido y normal respectivamente del 8% al 10% y del 18% al 21%, sino que se decide que algunas actividades, aquellas que el gobierno no quiere continuar apoyando, cambien de grupo, desapareciendo el principal beneficio fiscal con que contaba la cultura (cabe tener en cuenta que los beneficios asociados al IVA previstos en el presupuesto de 2012, antes de decidir su desaparición, representaban el 74% del total de las ventajas fiscales a la cultura).

Como consecuencia fundamentalmente de la subida del IVA, las actividades culturales pasan de representar el 3,38% del conjunto de beneficios fiscales otorgados por el fisco español en 2011 a solo el 1,55% en el año 2013.¹ Mientras que en 2009 los beneficios fiscales ascendían a 1.817 millones de Euros, en el presupuesto de 2014 se estiman en solo un tercio de aquel importe, 647 millones, reducción que evidentemente no es posible explicar solo como consecuencia de la crisis económica. Aun y la comprensible necesidad de reducir el déficit presupuestario, la rebaja en el ámbito cultural es muy superior a la media. Si a esto se suma el acentuado descenso del gasto público en cultura (del orden del 50%, ver artículo sobre el tema) queda claro cuáles son las prioridades del gobierno central en este ámbito. Otros sectores, como el turismo o la automoción (por no citar la extraordinaria ayuda a la banca) mantienen el trato de favor, mientras que el pretendido aumento de ingreso fiscal obtenido con el incremento de tipo queda casi en nada debido a la incapacidad de las familias para aumentar su presupuesto en actividades culturales.

El apoyo gubernamental a la cultura en España se da y se visibiliza fundamentalmente a través del gasto público (subvenciones y gasto directo e inversión de las administraciones públicas), jugando los beneficios fiscales un papel discreto, escasamente conocido. El hecho que (en función del año) entre el 70 y el 80% del total de los beneficios otorgados provengan del diferencial de tipo del IVA (las bibliotecas, museos y archivos mantienen el tipo reducido al 10%, los libros y revistas en papel el tipo superreducido del 4% y las actividades prestadas por entidades públicas o de carácter social están exentas de IVA) hace que la mayoría de la ciudadanía no sea consciente de dicho apoyo. En cambio, en aquellos países donde la desgravación fiscal a actividades filantrópicas disfruta de una gran y continuada protección (no solo en Estados Unidos o el Reino Unido, sino también en países más cercanos cultural y administrativamente como Francia) hay una mayor consciencia tanto del beneficio como del esfuerzo colectivo que implican (son ingresos que el estado deja de recaudar para otros menesteres asimismo necesarios).

Evolución de los beneficios fiscales a la cultura en los Presupuestos generales del Estado (millones de € y % sobre los BF totales de cada impuesto). Memorias de Beneficios fiscales. Elaboración propia

En España, las deducciones culturales en el IRPF solo representan el 0,07% de las existentes en la previsión de ingresos de este impuesto para el 2014, proporción totalmente insignificante. Una hacienda pública avariciosa (e incapaz de entender los efectos económicos y sociales multiplicadores y el propio retorno fiscal de un mecenazgo fuerte) y la escasa consciencia y tradición filantrópica de la población (por falta de incentivos y educación pública) explican que el conjunto de beneficios fiscales por donación a fines sociales, educativos, científicos, de cooperación al desarrollo o a la cultura se eleve solamente a 85 millones de Euros. Cabe tener en cuenta que solo el 11% de las donaciones iban destinadas en 2008 a entidades declaradas de interés público y el 3% a actividades consideradas prioritarias (y por lo tanto merecedoras de una desgravación mayor al 10% general, del 25% y el 30% respectivamente).² Todo ello explica que el conjunto de beneficios fiscales del IRPF a cultura, sumando a las donaciones la deducción por bienes del patrimonio histórico español y las exenciones por premios literarios y artísticos, asciende en el presupuesto de 2014 a la irrisoria cantidad de 11,6 millones de Euros.

Dicho valor no incluye la mayor parte del micromecenazgo participativo a través de internet (más conocido como crowdfunding). A pesar de su gran crecimiento y que ayuda a financiar un gran número de pequeños proyectos culturales, no solo no dispone de un tratamiento fiscal específico sino que en la gran mayoría de casos no computa como donación (bien por incorporar premios, bien porqué los destinatarios –mayoritariamente promotores culturales autónomos– no son entidades consideradas de utilidad pública y por lo tanto susceptibles de generar desgravación fiscal). En los esbozos conocidos del borrador de la nueva ley de mecenazgo (en sintonía con la propuesta 122/000264 del Grupo Parlamentario Popular presentada en el Congreso de los diputados en la anterior Legislatura) se contempla la posibilidad de una deducción del 100% en los primeros 150€ donados y del 70% para el resto. Veremos si a la hora de la verdad, cuando el gobierno apruebe el proyecto de ley, Hacienda autoriza beneficios fiscales de tal magnitud. ¡Sería una magnífica contribución para el fomento de una nueva cultura filantrópica en España!

El otro tributo con deducciones y exenciones significativas con efectos en el ámbito cultural es el impuesto de sociedades. Las deducciones a la cultura representan el 3,4% de las existentes en la previsión de ingresos de este impuesto para el 2014, proporción muy inferior al 10,4% previsto para el año 2011.  Cabe diferenciar las ayudas fiscales específicas a la producción y acción cultural de la desgravación más general a donaciones y al patrocinio empresarial a actividades de interés general (deportivas, sociales, educativas, sanitarias o cultuales). En el primer caso, el presupuesto de 2014 ha previsto otorgar 5,89 millones a 31 empresas de producción cinematográfica (deducción del 18% para las inversiones cinematográficas y 5% para el coproductor financiero), 0,59 millones a la edición de libros y 0,02 a gastos e inversiones para la protección del patrimonio histórico. Se trata de cantidades irrisorias, que aunque beneficien a un número muy reducido de empresas, han sufrido una rápida reducción como consecuencia de la progresiva desaparición de los supuestos de desgravación. Por ejemplo, en 2014 desaparece la bonificación por actividades exportadoras de producción cinematográfica, audiovisual y editorial. Comparado con el presupuesto del año 2011, los beneficios previstos para inversión cinematográfica ascendían a 31 millones.

Por otro lado, de los 156 millones de Euros previstos como desgravación al patrocinio empresarial, solo 11,4 millones corresponden incentivos fiscales al mecenazgo, una cantidad insignificante puesto que la mayoría de empresas prefieren descontar la aportación como gasto deducible en la base del impuesto en lugar del beneficio del 35% en la cuota (y con un límite del 10% del resto de la base imponible) que otorga la Ley 49/2002 de incentivos fiscales al mecenazgo.

Otros 67 de los 156 millones corresponden a donaciones genéricas y 77 millones más para compensar el apoyo a aquellos pocos grandes acontecimientos o conmemoraciones que cada año fija el consejo de ministros. Estos acontecimientos deportivos o conmemorativos declarados de excepcional interés público gozan de la más alta desgravación fiscal: una deducción del 15% sobre el total de gastos de publicidad y propaganda (el 100% si el soporte publicitario divulga específicamente el evento y el 25% en el resto de gastos en publicidad de la empresa), con un límite máximo del 90% de la donación. El gran diferencial de tratamiento fiscal (el patrocinio al resto de actividades de interés general solo gozan de un 35% de desgravación del valor de la donación) concentra el apoyo de las empresas con gran capacidad de gasto publicitario en aquello que fija el gobierno. A modo de ejemplo, los nueve grandes acontecimientos que desgravan a partir del primero de enero de 2014 son: “Donostia/San Sebastián, Capital Europea de la Cultura 2016”, “Expo Milán 2015”, “Campeonato del Mundo de Escalada 2014, Gijón”, “Campeonato del Mundo de Patinaje Artístico Reus 2014”, “Madrid Horse Week”, “III Centenario de la Real Academia Española”, “120 años de la Primera Exposición de Picasso. A Coruña, febrero-mayo de 2015”, “IV Centenario de la segunda parte de El Quijote” y “World Challenge LFP /85º Aniversario de la Liga”. Al lado de acontecimientos realmente relevantes, la arbitrariedad de criterio del resto es evidente (en especial si se compara con el trato de favor fiscal diferencial con la multitud de otros eventos meritorios posibles).

En resumen, los beneficios fiscales otorgados por el gobierno español al consumo y a la inversión cultural, así como a los donativos para entidades y actividades sin fines de lucro no solo han sido tradicionalmente cicateros en comparación con otros países occidentales sino que han decrecido fuertemente en los últimos años. Esto ha sido así por efecto de la crisis económica (bajada de los ingresos, el consumo, la inversión) y su traslación en menores ingresos fiscales y pago de la deuda, pero de forma especial como consecuencia de una política gubernamental discriminatoria respecto a la cultura. A diferencia del gasto cultural público, quien decide la cantidad y el destino de los recursos son la ciudadanía y las empresas donantes o consumidores. Los incentivos fiscales no solo fomentan una sociedad más culta y filantrópica, que complementan el necesario apoyo público directo a la cultura, sino que al incrementar el volumen de actividad económica acaban generando un importante retorno fiscal: compra-ventas que generan mayores ingresos por IVA, salarios que devengan en aumentos de la recaudación por IRPF o beneficios empresariales que alimentan el impuesto de sociedades. Con la excepción de las haciendas vascas y navarra que disponen de un mayor grado de independencia fiscal, el resto de administraciones públicas españolas cuenta con un escasísimo margen de libertad para favorecer fiscalmente la actividad cultural. Esperemos que la prometida nueva ley de mecenazgo abra las puertas a un cambio real de mentalidad.

______________________ 

¹ Beneficios fiscales computables a la administración central tras descontar las partes atribuibles a las Comunidades Autónomas y a las entidades locales por las cesiones parciales de IRPF e IVA. Ver Memoria de Beneficios fiscales. Presupuestos generales del Estado, años 2009 a 2014.

² Según un estudio citado en Asociación española de fundaciones: Propuestas para la reforma de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo. Julio de 2013. 

La hora de la verdad de la cultura en las administraciones territoriales: la situación de los ayuntamientos

Con la constitución de los nuevos consistorios, muchos ayuntamientos españoles se enfrentan a un panorama financiero dramático, con muy escasos recursos para hacer frente a sus obligaciones y gastos ordinarios. Esto es así por el crecimiento paulatino de las funciones de las administraciones locales al querer dar respuesta a nuevas necesidades, entre ellas las culturales, mucho más allá de lo que la ley les dictaba. El problema, con independencia de lo substancial o no de los servicios incorporados, es haber asumido responsabilidades sin competencias definidas legislativamente, y lo que es peor, sin contar con recursos financieros ordinarios específicos para ello.  La realidad es que llevamos treinta años de crecimiento ininterrumpido de los servicios municipales, acelerado en los municipios con mayor boom inmobiliario, hecho que ha engordado una maquinaria hasta límites insoportable para las hoy maltrechas finanzas comunales.

La mayoría de ayuntamientos hace meses que tratan de recortar, pero la proximidad de la cita electoral ha pospuesto las decisiones más incómodas o, simplemente, se han gastado los últimos cartuchos en pirotecnia de escaso voltaje. El déficit presupuestario del conjunto de ayuntamientos españoles ascendía a finales de 2010 a 6.844 millones de Euros y la deuda acumulada era de 28.769 millones. Estas cifras son insostenibles: los bancos no dan más créditos, las autoridades financieras exigen la reducción del déficit para no caer en las manos de los especuladores y no es posible continuar ahogando los proveedores con demoras de más de 150 días de media (las corporaciones municipales incumplen con creces la Ley de Morosidad aprobada en junio pasado por las Cortes). Ha llegado, finalmente, la hora de la verdad, el momento de diseñar estrategias valientes que superen los recortes lineales sin criterios ni un plan de futuro.

Pero antes de plantear alternativas es importante conocer cómo se ha llegado a esta situación y preguntarse por qué las administraciones territoriales sufren más que la administración central la crisis financiera actual. En mi opinión, la clave de la cuestión está en el desajuste entre un modelo de amplia autonomía política y el centralismo, escasa corresponsabilidad fiscal y excesiva homogeneización del sistema tributario español (con la excepción autonómica en el caso vasco, navarro y en menor medida canario). La España de las autonomías es para algunas cosas un modelo casi federal pero para otras tan fundamentales como es la fiscalidad continúa siendo un estado unitario. Consensuar un sistema eficiente, respetuoso con la autonomía política, corresponsable y solidario, con la losa de una Constitución casi irreformable, no es nada fácil.

En aquello que incumbe a las corporaciones municipales cabe tener en cuenta la escasa evolución del propio modelo. Cuando en España se pone en marcha el sistema autonómico no se replantea el papel ni el funcionamiento de las administraciones locales. Continuamos teniendo un número elevadísimo de municipios y unas corporaciones supralocales escasamente eficientes; puestos a disponer de un modelo asimétrico (diputaciones de régimen común, diputaciones forales, consejos o cabildos insulares y comunidades uniprovinciales sin diputación) se hubiera podido ir mucho más lejos. En muchos lugares las diputaciones –diseñadas en 1833– no responden a la realidad contemporánea pero cambiar su número, límites, funciones, modelo de gobernanza y mejorar su legitimidad democrática implica poner el cascabel a un gato con demasiados intereses creados.

Por lo que atañe a los municipios, tampoco se ha planteado una reforma en profundidad. En España hay 8.116 municipios, el 60% de los mismos con menos de 1.000 habitantes. A excepción de Francia (con más municipios pero con un sistema de comunidades urbanas con capacidad fiscal propia), en el resto de Europa no solo hay muchos menos municipios por habitante sino que su número tiende a reducirse: en Dinamarca en el año 2007 se pasó de 271 a 98; en Suecia, entre 1950 y 1974 de 2.281 a 278; en Grecia el año pasado de 1.034 a 355; y en Alemania, un país federal donde cada land decide su sistema municipal, se están dando tanto reducciones (Sajonia-Anhalt ha pasado de 1.000 a 219 municipios) como agrupaciones en unidades mayores sin la desaparición formal de los municipios.  De todas formas, más allá de la inaplazable cuestión del número de entes y de su eficiencia, en España se da un desajuste entre unas responsabilidades anticuadas, una estructura de ingresos excesivamente dependiente del dinamismo inmobiliario y unos servicios creados durante treinta años de crecimiento económico ininterrumpido. Es decir, los ayuntamientos están dotados de unos servicios que se financian con unos recursos que por naturaleza son coyunturales. El problema es que cuando hubiera sido fácil modificar la estructura de ingresos y de competencias municipales ninguno de los grandes partidos quiso encarar la cuestión, ni tampoco atajar las tentaciones de corrupción o de financiación irregular de los partidos que este sistema propicia. Mientras que el modelo de financiación autonómica se ha modificado varias veces en los últimos años, el municipal se ha fosilizado. No se han tomado medidas firmes para racionalizar la gestión de los servicios locales, ni la reducción del número de municipios o la mancomunidad forzada de servicios. En cuestiones de organización territorial o, lo que es casi lo mismo, de distribución del poder político-electoral, estamos igual o peor que hace tres décadas.

Desde la transición democrática los ayuntamientos han asumido responsabilidades crecientes no incluidas en sus funciones obligatorias como respuesta a demandas de la población, cesión de funciones de la administración central o autonómica, o fruto de la megalomanía de algún alcalde. Globalmente, los servicios no obligatorios representan el 26% de los gastos municipales totales, de los que un 11% sirven para cubrir servicios desatendidos de la administración central o autonómica.* Como se ha comentado, esto ha sido posible gracias a un sistema inapropiado: disponer de las competencias urbanísticas que fomentan la recaudación. La financiación municipal se basa en unas débiles tasas por servicios, las transferencias del Estado o la participación en impuestos generales y, sobre todo, en la recaudación de unos impuestos ligados a la propiedad inmobiliaria, la construcción y la plusvalía de los terrenos. Un modelo favorecedor de la especulación urbanística (no sólo la banca es responsable de la burbuja inmobiliaria) que ha permitido sin embargo un gran incremento de los servicios municipales, entre ellos los culturales. Servicios que han acogido o impulsado iniciativas locales importantes, descentralizado la oferta cultural y propiciado un mercado artístico y patrimonial generador de muchas iniciativas profesionales; en definitiva, servicios que han propulsado una vida cultural más rica y descentralizada. Sin embargo, no todo se ha hecho bien, ya que a menudo se han ahogado iniciativas ciudadanas o sobredimensionado la oferta sin pensar en su sostenibilidad ni en modelos de gestión eficientes.

El ahogo presupuestario de los ayuntamientos puede llevarse una parte notable de lo conseguido. Los ayuntamientos aportan el 50,2% del gasto público total en cultura. Una reducción drástica de dichos recursos tendrá consecuencias gravísimas para el sistema cultural español. Muchos servicios y equipamientos quedarán subutilizados y buena parte de las iniciativas subvencionadas no sobrevivirán. Hay que tener en cuenta que la mayoría de la acción cultural municipal no forma parte de los servicios que de forma obligatoria deben prestar los consistorios. La función cultura, que incluye también deportes, representa una cuarta parte del total del gasto no obligatorio de los ayuntamientos. Es decir, por ley los ayuntamientos no están obligados a financiar museos, teatros, auditorios, fiestas mayores, asociaciones culturales, escuelas de música o festivales, y en el caso de los de menos de 5.000 habitantes, ni las bibliotecas. Ante la necesidad de reducir drásticamente los gastos, las competencias no obligatorias serán preferentes.

A falta de un improbable cambio del modelo de financiación municipal o de una actualización relevante del tipo impositivo o del valor catastral de las propiedades inmobiliarias (ninguna administración quiere asumir el sambenito de subir los impuestos), ¿Cómo salvar lo fundamental? ¿Cómo mantener vivos unos equipamientos que ha costado mucho poner en pie? ¿Cómo evitar que la actividad cultural profesional se recentralice en las grandes ciudades? Hay que escoger entre lo esencial y el lastre que se puede abandonar, buscar alternativas de gestión más eficientes, abrir las puertas de los equipamientos a las iniciativas ciudadanas, generar nuevas alianzas y defender a muerte el papel de la cultura en la vida local.

Esta es la tarea de los nuevos concejales de cultura y de sus equipos técnicos.

*Datos procedentes del Informe sobre el gasto no obligatorio de los municipios españoles 2004-2007 dirigido por la profesora Maite Vilalta.