Por un cambio del modelo de gobernanza y de prioridades en la distribución de los presupuestos públicos de cultura

El pasado 30 de setiembre publiqué en catalán un texto con este mismo título para reflexionar sobre la necesidad de actualizar profundamente las políticas culturales de Cataluña. Algunos amigos me han pedido que adaptara la versión a la realidad española[1] (y algunos de sus aprendizajes a la heterogénea realidad y políticas culturales de Latinoamérica). Aquí va el intento.

En el último congreso de ENCATC[2] en Bucarest profesores de la Universidad de Mälmo me cuentan un ejercicio realizado con el equipo municipal de su ciudad. Se les propuso replantear de cero el presupuesto cultural, suponiendo que no tuviera ningún coste cerrar programas y equipamientos de larga trayectoria, con equipos y audiencias consolidadas. El resultado después de una larga deliberación por parte de los responsables municipales fue no modificar significativamente las prioridades ni el presupuesto de cultura municipal. ¿Qué razones pueden explicar dicha reacción teniendo en cuenta la rapidez con la que cambian los comportamientos y las necesidades culturales? Quizás, la política cultural de Mälmo ha sido históricamente tan dinámica, ha sabido reinventarse y dejar atrás las herencias no adecuadas o poco eficaces del pasado por lo que, hoy, la distribución de su presupuesto y el listado de sus programas responden adecuada a las necesidades contemporáneas. O, en sentido contrario, tal vez nos encontramos ante unos profesionales con unas prioridades y valores conservadores, con una relación endogámica con el sector, que no les permite cuestionar la tipología y proporción de recursos dedicados a bibliotecas, museos, medios de comunicación, festivales, mediación intercultural o apoyo a la industria cultural local.

Si llevamos el debate a la realidad española, probablemente muchos compartimos la opinión que las políticas públicas de apoyo a la cultura son particularmente continuistas y que podrían ser extremadamente mejorables. Los actuales programas de apoyo y las políticas culturales que los sustentan son el resultado de un proceso acumulativo, poco crítico y escasamente actualizado, respecto de un contexto y unas necesidades cambiantes. En aquellos casos donde se ha cerrado un equipamiento o dejado de hacer un programa, ha sido más fruto de la necesidad de recortar las partidas con menor coste político, que una respuesta estratégica para alcanzar de forma eficaz, eficiente y equitativa unos objetivos definidos tras un reposado ejercicio de diagnóstico. En España, los fundamentos de la actual política cultural se ponen en marcha hace casi cuarenta años, en 1979, con los primeros ayuntamientos salidos de elecciones democráticas después de la muerte del dictador. En este período, las formas de expresión, consumo y participación cultural han cambiado radicalmente empujadas por el acelerado proceso de transformación tecnológica (digitalización y en ciernes las nuevas aplicaciones de inteligencia artificial), cambio de valores en una sociedad mucho más multicultural (acelerado por el envejecimiento progresivo y los flujos de inmigración extranjera), y la globalización de los mercados y los flujos internacionales.

La mayor parte de los presupuestos públicos se destinan a mantener las infraestructuras culturales de titularidad pública (televisiones, museos, teatros, auditorios, bibliotecas o casas de cultura). A pesar de que una parte de estos recursos se utilizan para contratar o adquirir obras y servicios producidos por el sector privado (series televisivas, películas, producción de exposiciones, espectáculos o libros) la parte del león se dedica a pagar salarios y mantener los equipamientos públicos (o hasta antes de la crisis, a construir y equipar nuevas infraestructuras sin una planificación racional). El resultado observando los presupuestos de muchas administraciones públicas es que quedan muy pocos recursos para promover las iniciativas independientes. Unas migajas miserables que se distribuyen con escasa priorización y eficiencia (el costo de gestión para la administración y para el donante supera en muchas ocasiones el importe de la subvención). ¿Es ésta la manera más eficiente y eficaz de alcanzar los objetivos explícitos, desgraciadamente sólo retóricos, de las políticas culturales? ¿Porque cuando comentas estos temas con colegas que han tenido cargos de responsabilidad política te confiesan que lograr modificar tan sólo un 10% de la distribución del presupuesto es ya una gran victoria? Está claro que para alcanzar impactos a largo plazo hay que dejar que las estrategias tengan suficiente continuidad. Ahora bien, ¿tanta?

La realidad latinoamericana es, dentro de su heterogeneidad, algo distinta. Los presupuestos per cápita dedicados a cultura no son solo bastante más reducidos que en España, sino que su continuidad brilla por la ausencia. Cada nuevo gobernante necesita diferenciarse de su antecesor con proyectos distintos, echando abajo la experiencia y la obra legada. En este contexto solo los equipamientos más prestigiosos (por ejemplo, los museos o teatro nacionales) o particularmente útiles para lograr fines políticos y dar de comer a la respectiva clientela partidista (los medios de comunicación públicos) consiguen mantenerse, una vez substituidos todos sus cargos de responsabilidad (y a veces hasta el último chófer) por personal fiel al nuevo gobernante.

Lejos de estos barrizales, los sociólogos norteamericanos Tepper y Frenette[3], en un texto en vías de publicación, señalan 5 grandes retos en la política cultural contemporánea: a) alentar que más ciudadanos participen de las artes y la cultura; b) asegurar que los artistas profesionales puedan desarrollar carreras sostenibles; c) afianzar la autonomía y la libertad de los artistas para expresarse y desafiar el statu quo; d) garantizar que las instituciones artísticas sean representativas de la diversidad creativa del país; y e) apoyar mercados robustos y de intercambio de innovación para que los consumidores y la ciudadanía tengan acceso a una cultura diversa e innovadora.

Si damos por buenas estas cinco prioridades genéricas (habría que añadir referencias al papel del patrimonio cultural, al contexto específico de cada ciudad o país y tener en cuenta los retos que planteo en el esquema adjunto), me pregunto si las actuales políticas culturales contemporáneas son las más adecuadas para alcanzar estos retos en una situación de cambio acelerado. En particular, cuando se dispone de unos recursos miserables que habría que administrar de forma muy cuidadosa

Después de años de observar la escasa eficiencia de la gestión pública en nuestras latitudes (debido a malos modelos de gobernanza, a procesos burocráticos garantistas y a la dificultad para incentivar adecuadamente los recursos humanos disponibles) uno se acaba decantando por dotar de muchos más recursos aquellas iniciativas gestionadas privadamente, pero con clara vocación de interés público. Esto englobaría tanto los proyectos de titularidad gubernamental administrados por terceros a través de procesos competitivos de externalización o de coproducción público-privada, como las iniciativas comunitarias, de la sociedad civil o de las empresas culturales que se presentan a subvención. La comparación entre recursos públicos destinados y resultados obtenidos entre la mayoría de teatros, festivales o museos de titularidad y gestión pública y sus equivalentes administrados privadamente es, en la mayor parte de casos, sangrando. Muy en particular cuando estas iniciativas nacen del mundo independiente, mucho más plural y creativo, expresión de la diversidad y el dinamismo social, a menudo más abiertos a cooperar de forma voluntaria y a auto-explotarse. Es evidente que no todo es positivo, pues la fragmentación tiene un coste en términos de eficiencia y de incorporación de innovación, pero la mayor diversidad de propuestas y capacidad de adaptación lo compensan.

No quisiera ser mal interpretado. No soy partidario de traspasar la dirección o los recursos públicos de cultura a manos privadas, sino de avanzar hacia un modelo de gobernanza más corresponsable, participativo y de distribución más equitativa de los presupuestos, manteniendo en muchos casos la titularidad en manos públicas. Ahora bien, la recién crisis económica y presupuestaria ha demostrado tristemente que las organizaciones culturales mejor trabadas institucionalmente, a pesar de ser a menudo menos eficientes, aguantan mejor los embates de los recortes que las iniciativas independientes, a pesar de ser muchas veces más creativas e innovadoras. La reducción a la mitad de los recursos públicos destinados a la cultura en España se ha saldado con el mantenimiento de la mayor parte de instituciones de titularidad pública (a costa de un importante recorte de su presupuesto de actividades), y con la desaparición por inanición de un gran número de iniciativas independientes o poco trabadas institucionalmente. Vista la experiencia y para evitar futuros riesgos es preferible depositar los huevos en varias cestas. Es decir, favorecer la existencia de un sistema mixto, lo más entrelazado posible, que comprometa a los diversos agentes presentes. Cuantos más actores diferentes, interdependientes entre sí, y con aspiraciones y procedentes de contextos muy variados, mucho mejor.

Por desgracia esta no es la dinámica dominante. Para evitar que la lógica político-electoral o la lógica de mercado no se lo trague todo en base a indicadores como el volumen de audiencia, el prestigio mediático o el impacto económico y social, es necesario instaurar un sistema más comprometido e interdependiente. Hay que evitar que la vida cultural se concentre sólo en los núcleos de las grandes capitales metropolitanas o se favorezca solo la programación de mayor audiencia. ¡Para llegar a este resultado no se necesitan políticas públicas!

Ahora bien, ¿necesitamos instituciones, equipamientos y proyectos ambiciosos, grandes y fuertes? La respuesta es sí, pero con contratos-programas que los obliguen a trabajar en red con los proyectos del territorio y en las iniciativas situadas en las respectivas fronteras estéticas y sociales. ¿Han de estar todos estos proyectos situados en las grandes capitales? La respuesta es no, sino que hay que continuar en todos los ámbitos posibles con la exitosa apuesta histórica para situar las grandes ferias en ciudades como Tàrrega, Olot, Vic o Manresa (y evaluar críticamente porque alguna de estos apuestas no acaba de funcionar) . Tenemos un país enormemente desequilibrado territorialmente, a lo que hay que sumar que todo el mundo la cultura tiende a concentrarse en las grandes ciudades. Sin menospreciar la suerte de contar con una capital de referencia internacional como Barcelona (imaginemos los países que no cuentan con grandes capitales de referencia internacional) y con artistas y proyectos de una enorme proyección, hay que apoderarse todo tipo de colectivos, proyectos y territorios para que asuman la innovación y la internacionalización con retos esenciales. Y hay que hacerlo reduciendo la desigualdad de acceso a la cultura y de pleno ejercicio de los derechos culturales entre grupos y colectivos sociales.[4]

El desafío es hacerlo sobre la base de presupuestos muy limitados (y con un modelo de gobernanza y administración pública enormemente ineficiente), en un momento en que la cultura no es percibida socialmente (y por los que toman las decisiones) como la columna vertebral del desarrollo. No podemos esperar grandes aumentos de los recursos públicos como antes de la crisis. En este contexto, hay que saber priorizar, impulsar cambios en los modelos institucionales (contratos-programas, modelos de gobernanza, sistemas de evaluación, etc.) y pensar estratégicamente a medio término. Por ejemplo, la Central del Circo es un espacio de titularidad municipal, con financiación pequeña pero estable por parte del gobierno de Cataluña y el Ayuntamiento de Barcelona, gestionado autónomamente por la asociación de compañías de circo. ¡Estoy convencido de que si fuera de titularidad y gestión pública sería mucho más ineficiente!

En cuanto a las subvenciones, habría que modificar profundamente el sistema (aunque el marco homogeneizador europeo no ayuda), reduciendo las ayudas a proyectos sueltos o de convocatoria anual (sin tiempo de obtener resultados y mucho menos impacto) para potenciar las ayudas a programas (no a proyectos) por periodos plurianuales. Los portugueses tienen sistemas de asesoramiento y seguimiento en las ayudas a tres años mucho más efectivos que el modelo hispánico centrado sólo en la suspicacia y no en los resultados. Hay que encontrar mecanismos con menos costes administrativos (compartiendo o externalizando funciones o responsabilidades) o capaces de incorporar recursos complementarios (por ejemplo, vía subvenciones condicionadas a microfinanciación participativa).

Ideas y experiencias internacionales para probar e implementar hay muchas. Sólo falta valentía, y mucho diálogo con juristas e interventores poco propicios a la innovación, a fin de cambiar un modelo claramente mejorable de gestión pública de la cultura.

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[1] Nota (sintética) para los colegas latinoamericanos. La cultura política y la realidad social que sustentan las políticas culturales de Cataluña y de España tienen, más allá de algunas diferencias substantivas, mucho en común. Esto facilita la lectura del diagnóstico y de sus posibles soluciones. Cataluña y España comparten un mismo marco jurídico-administrativo y ciclo histórico (dictadura, transición democrática, incorporación a la UE, crecimiento económico y crisis posterior, etc.). Pero la realidad española es muy heterogénea por razones lingüísticas, sentimientos nacionales diferenciados, disponibilidad de recursos, estructura social, flujos migratorios, dinamismo de la sociedad civil o conectividad internacional. Y en muchas de estas cuestiones, Cataluña presenta un perfil particular. Con una consciencia nacional diferenciada (que se expresa en una muy mayoritaria opinión sobre tener derecho a decidir el propio futuro como sujeto político diferenciado), su sector cultural está muy enraizado en una sociedad civil más articulada, participativa y reivindicativa que la española. Esto explica el intento (fallido) de puesta en marcha de un modelo híbrido departamento de cultura - consejo de las artes (bajo el principio arm’s length), disponer desde hace años del modelo de contratos-programas y concursos para dirigir los equipamientos públicos, sistemas de cogestión y participación ciudadana, o tener un tejido cultural muy conectado internacionalmente.

[2] ENCATC: Red europea de centros de formación en gestión cultural

[3] Tepper, S. & Frenette, A. (in press). “Cultural policy”. In Grindstaff, Hall & Lo (Eds.) Handbook of cultural sociology. New York: Routledge.

[4] Recomiendo leer Barbieri, N. (2018) Es la desigualdad, también en cultura. Cultura y Ciudadanía. Pensamiento