La hora de la verdad de la cultura en las administraciones territoriales: la situación de los ayuntamientos

Con la constitución de los nuevos consistorios, muchos ayuntamientos españoles se enfrentan a un panorama financiero dramático, con muy escasos recursos para hacer frente a sus obligaciones y gastos ordinarios. Esto es así por el crecimiento paulatino de las funciones de las administraciones locales al querer dar respuesta a nuevas necesidades, entre ellas las culturales, mucho más allá de lo que la ley les dictaba. El problema, con independencia de lo substancial o no de los servicios incorporados, es haber asumido responsabilidades sin competencias definidas legislativamente, y lo que es peor, sin contar con recursos financieros ordinarios específicos para ello.  La realidad es que llevamos treinta años de crecimiento ininterrumpido de los servicios municipales, acelerado en los municipios con mayor boom inmobiliario, hecho que ha engordado una maquinaria hasta límites insoportable para las hoy maltrechas finanzas comunales.

La mayoría de ayuntamientos hace meses que tratan de recortar, pero la proximidad de la cita electoral ha pospuesto las decisiones más incómodas o, simplemente, se han gastado los últimos cartuchos en pirotecnia de escaso voltaje. El déficit presupuestario del conjunto de ayuntamientos españoles ascendía a finales de 2010 a 6.844 millones de Euros y la deuda acumulada era de 28.769 millones. Estas cifras son insostenibles: los bancos no dan más créditos, las autoridades financieras exigen la reducción del déficit para no caer en las manos de los especuladores y no es posible continuar ahogando los proveedores con demoras de más de 150 días de media (las corporaciones municipales incumplen con creces la Ley de Morosidad aprobada en junio pasado por las Cortes). Ha llegado, finalmente, la hora de la verdad, el momento de diseñar estrategias valientes que superen los recortes lineales sin criterios ni un plan de futuro.

Pero antes de plantear alternativas es importante conocer cómo se ha llegado a esta situación y preguntarse por qué las administraciones territoriales sufren más que la administración central la crisis financiera actual. En mi opinión, la clave de la cuestión está en el desajuste entre un modelo de amplia autonomía política y el centralismo, escasa corresponsabilidad fiscal y excesiva homogeneización del sistema tributario español (con la excepción autonómica en el caso vasco, navarro y en menor medida canario). La España de las autonomías es para algunas cosas un modelo casi federal pero para otras tan fundamentales como es la fiscalidad continúa siendo un estado unitario. Consensuar un sistema eficiente, respetuoso con la autonomía política, corresponsable y solidario, con la losa de una Constitución casi irreformable, no es nada fácil.

En aquello que incumbe a las corporaciones municipales cabe tener en cuenta la escasa evolución del propio modelo. Cuando en España se pone en marcha el sistema autonómico no se replantea el papel ni el funcionamiento de las administraciones locales. Continuamos teniendo un número elevadísimo de municipios y unas corporaciones supralocales escasamente eficientes; puestos a disponer de un modelo asimétrico (diputaciones de régimen común, diputaciones forales, consejos o cabildos insulares y comunidades uniprovinciales sin diputación) se hubiera podido ir mucho más lejos. En muchos lugares las diputaciones –diseñadas en 1833– no responden a la realidad contemporánea pero cambiar su número, límites, funciones, modelo de gobernanza y mejorar su legitimidad democrática implica poner el cascabel a un gato con demasiados intereses creados.

Por lo que atañe a los municipios, tampoco se ha planteado una reforma en profundidad. En España hay 8.116 municipios, el 60% de los mismos con menos de 1.000 habitantes. A excepción de Francia (con más municipios pero con un sistema de comunidades urbanas con capacidad fiscal propia), en el resto de Europa no solo hay muchos menos municipios por habitante sino que su número tiende a reducirse: en Dinamarca en el año 2007 se pasó de 271 a 98; en Suecia, entre 1950 y 1974 de 2.281 a 278; en Grecia el año pasado de 1.034 a 355; y en Alemania, un país federal donde cada land decide su sistema municipal, se están dando tanto reducciones (Sajonia-Anhalt ha pasado de 1.000 a 219 municipios) como agrupaciones en unidades mayores sin la desaparición formal de los municipios.  De todas formas, más allá de la inaplazable cuestión del número de entes y de su eficiencia, en España se da un desajuste entre unas responsabilidades anticuadas, una estructura de ingresos excesivamente dependiente del dinamismo inmobiliario y unos servicios creados durante treinta años de crecimiento económico ininterrumpido. Es decir, los ayuntamientos están dotados de unos servicios que se financian con unos recursos que por naturaleza son coyunturales. El problema es que cuando hubiera sido fácil modificar la estructura de ingresos y de competencias municipales ninguno de los grandes partidos quiso encarar la cuestión, ni tampoco atajar las tentaciones de corrupción o de financiación irregular de los partidos que este sistema propicia. Mientras que el modelo de financiación autonómica se ha modificado varias veces en los últimos años, el municipal se ha fosilizado. No se han tomado medidas firmes para racionalizar la gestión de los servicios locales, ni la reducción del número de municipios o la mancomunidad forzada de servicios. En cuestiones de organización territorial o, lo que es casi lo mismo, de distribución del poder político-electoral, estamos igual o peor que hace tres décadas.

Desde la transición democrática los ayuntamientos han asumido responsabilidades crecientes no incluidas en sus funciones obligatorias como respuesta a demandas de la población, cesión de funciones de la administración central o autonómica, o fruto de la megalomanía de algún alcalde. Globalmente, los servicios no obligatorios representan el 26% de los gastos municipales totales, de los que un 11% sirven para cubrir servicios desatendidos de la administración central o autonómica.* Como se ha comentado, esto ha sido posible gracias a un sistema inapropiado: disponer de las competencias urbanísticas que fomentan la recaudación. La financiación municipal se basa en unas débiles tasas por servicios, las transferencias del Estado o la participación en impuestos generales y, sobre todo, en la recaudación de unos impuestos ligados a la propiedad inmobiliaria, la construcción y la plusvalía de los terrenos. Un modelo favorecedor de la especulación urbanística (no sólo la banca es responsable de la burbuja inmobiliaria) que ha permitido sin embargo un gran incremento de los servicios municipales, entre ellos los culturales. Servicios que han acogido o impulsado iniciativas locales importantes, descentralizado la oferta cultural y propiciado un mercado artístico y patrimonial generador de muchas iniciativas profesionales; en definitiva, servicios que han propulsado una vida cultural más rica y descentralizada. Sin embargo, no todo se ha hecho bien, ya que a menudo se han ahogado iniciativas ciudadanas o sobredimensionado la oferta sin pensar en su sostenibilidad ni en modelos de gestión eficientes.

El ahogo presupuestario de los ayuntamientos puede llevarse una parte notable de lo conseguido. Los ayuntamientos aportan el 50,2% del gasto público total en cultura. Una reducción drástica de dichos recursos tendrá consecuencias gravísimas para el sistema cultural español. Muchos servicios y equipamientos quedarán subutilizados y buena parte de las iniciativas subvencionadas no sobrevivirán. Hay que tener en cuenta que la mayoría de la acción cultural municipal no forma parte de los servicios que de forma obligatoria deben prestar los consistorios. La función cultura, que incluye también deportes, representa una cuarta parte del total del gasto no obligatorio de los ayuntamientos. Es decir, por ley los ayuntamientos no están obligados a financiar museos, teatros, auditorios, fiestas mayores, asociaciones culturales, escuelas de música o festivales, y en el caso de los de menos de 5.000 habitantes, ni las bibliotecas. Ante la necesidad de reducir drásticamente los gastos, las competencias no obligatorias serán preferentes.

A falta de un improbable cambio del modelo de financiación municipal o de una actualización relevante del tipo impositivo o del valor catastral de las propiedades inmobiliarias (ninguna administración quiere asumir el sambenito de subir los impuestos), ¿Cómo salvar lo fundamental? ¿Cómo mantener vivos unos equipamientos que ha costado mucho poner en pie? ¿Cómo evitar que la actividad cultural profesional se recentralice en las grandes ciudades? Hay que escoger entre lo esencial y el lastre que se puede abandonar, buscar alternativas de gestión más eficientes, abrir las puertas de los equipamientos a las iniciativas ciudadanas, generar nuevas alianzas y defender a muerte el papel de la cultura en la vida local.

Esta es la tarea de los nuevos concejales de cultura y de sus equipos técnicos.

*Datos procedentes del Informe sobre el gasto no obligatorio de los municipios españoles 2004-2007 dirigido por la profesora Maite Vilalta.